تقرير للمفكرة القانونية حول منتجع “بالما”: في أول مرسوم تسوية لتعديات الأملاك العمومية البحرية.. الحكومة تسوي ما يحظر القانون تسويته

أصدرت “المفكرة القانونية” تقريرا حول منتجع “بالما” السياحي، جاء فيه:

“تحت جنح الصمت، صدر أول مرسوم معالجة لتعديات الأملاك البحرية، وذلك بعد ما يزيد عن 7 سنوات من صدور القانون 64/2017 الذي فتح الباب أمام معالجة التعديات الحاصلة خلال حرب 1975-1990 والسنوات التي أعقبتها حتى آخر 1993 وفق شروط محددة. وقد اتخذ مجلس الوزراء هذا المرسوم في تاريخ 4/12/2024 وأدى إلى تمكين أصحاب منتجع بالما السياحي في البحصاص- طرابلس من استثمار 76140 مترا مربعا من الأملاك العامة البحرية. 

وللتذكير، ورغم فداحة التعديات على الأملاك البحرية والتي حصل قسم كبير منها في ظل الفوضى التي سادت حرب 1975-1990، فإن الحكومات المتعاقبة بعد انتهاء هذه الحرب فشلت في استردادها أو إيجاد حلول لها، لتبقى حتى اليوم أحد ملفات الحرب الكبرى التي لم تغلق بعد. 

وعليه، استعاد المهجرون منازلهم المحتلة، فيما فشلت الدولة في استعادة أملاكها العمومية. وقد شكل استمرار هذا الأمر ليس فقط مؤشرا على عجز الدولة إزاء المعتدين على الأملاك العامة والحمايات السياسية التي يتمتعون بها، بل أيضا على التحول الكبير الذي خلفته هذه الحرب على صعيد علاقة المواطنين بالأملاك العامة البحرية والاستفادة منها. فبدل أن تعمل الدولة على إعادة ضمان حق المواطنين بالتمتع بالشاطئ عملا بفلسفة الأملاك العمومية، ضاقت المساحات المتاحة لاستعمال المواطنين بنتيجة هذه التعديات بالإضافة إلى كل الإشغالات الحاصلة بمراسيم.

ويشار هنا إلى أن مسح الجيش في 1994-1996 قد تثبت آنذاك من وجود 73 مرسوم إشغال، مقابل 1068 اعتداء. وهذا ما اعتبرته المفكرة القانونية دليلا على سواد “نموذج تسليع الشاطئ” بفعل الحرب وسياسات ما بعد الحرب، كبديل عن نموذج البحر كفضاء عام مشترك. 

وإذ تعهدت قوى سياسية مختلفة وضع حد لواقع التعديات، فإن اعتراضها لم يتناول مسألة الاستئثار بالشاطئ، إنما فقط استيلاء الجهات المعتدية على فوائده من دون تسديد أي رسوم أو غرامات للدولة. وهذا ما تترجم بعد محاولات عدة في إصدار قانون في 2017 بهدف تنظيم كيفية معالجة التعديات الحاصلة على نحو يمكن الدولة من استيفاء غرامات عن الفترة السابقة للمعالجة والرسوم المتوجبة من بعدها. 

وإذ نجحت المفكرة القانونية في إقناع المجلس الدستوري بوجوب إبطال آلية المعالجة هذه (تحديدا القانون رقم 45/2017) على خلفية تعارضها مع النظام الدستوري اللبناني (مذكرة المفكرة القانونية)، فإن المجلس النيابي عاد ليضع صيغة ثانية (64/2017) بقيت من وجهة نظرنا مجحفة ومخالفة لهذا النظام الدستوري. وقد مرت هذه الصيغة من دون أن يتوفر عشرة نواب للطعن بها. ومن أهم الضوابط التي تضمنها هذا القانون أنه وضع شروطا لقبول طلبات معالجة التعديات، اتصلت بتاريخ حصولها وأيضا بطبيعتها. وعليه، ميز القانون بوضوح كلي بين المخالفات الحاصلة قبل 1994 والمخالفات الحاصلة من بعدها، بحيث لا تكون هذه المخالفات الأخيرة قابلة لأي شكل من المعالجة بل يتعين على السلطات إخلاؤها وهدمها.

وقد اعتمد تاريخ 1/1/1994 كحد أقصى لتسوية الأوضاع. ورغم أن القانون لم يتضمن أي توضيح للسبب الذي يوجب هذا التمييز، فإننا نجد التمييز نفسه في مشروع قانون تسوية المخالفات على الأملاك العمومية البحرية، الذي وافق عليه مجلس الوزراء بتاريخ 28/4/2006 وأحاله تباعا إلى مجلس النواب. وقد تم آنذاك تبرير هذا التمييز بأن: “عام 1991 قد شهد عدة أمور أساسية لإنهاء حالة الحرب.. وأن سنة 1992 قد شهدت ترسيخا نهائيا لسلطة الدولة” فضلا عن ضرورة “الانسجام مع أحكام تسوية مخالفات البناء”. 

بمعنى أن مرد وضع فاصل 1/1/1994 هو أن القانون يقوم على معالجة تعديات حصلت في زمن سادته فوضى الحرب وفترة الخروج منها، في حين أن التعديات الحاصلة بعد استتباب النظام العام إنما تشكل خطورة لا يجدر التساهل معها. شرط آخر اتصل بطبيعة الأعمال، حيث لا تقبل المعالجة المنشآت الدائمة على الأملاك العمومية البحرية إلا إذا توفرت فيها خصائص محددة وهي أن تكون “من الملحقات المكملة للإنشاءات المقامة على العقار الخاص (مثل التجهيزات الرياضية والتنظيمية والترفيهية التي يتوجب إيجادها قريبة من الشاطئ)”، وشرط أن تكون مطابقة لأحكام قانون التنظيم المدني ونظام الأملاك العامة البحرية. ويهدف هذا الأمر إلى الحؤول دون إثقال الشاطئ بمنشآت دائمة على نحو يفقده استمراريته ويؤدي إلى زيادة تلويثه. وقد أحاط المشرع هذا الأمر بضمانة إضافية قوامها وجوب وضع دراسة أثر بيئي كشرط مسبق لقبول طلب المعالجة.

كما فرض القانون غرامات تسدد ابتداء من 1994 فضلا عن فرض مضاعفات على الرسوم المتوجبة عن إشغال هذه المساحات، بموجب مرسوم المعالجة. وتجد هذه المضاعفات ما يبررها بحصول الإشغال ليس بإرادة الدولة وبعد تيقنها من فوائد المشروع إنما قسرا عنها، مما يفرض تسديد رسوم أعلى. 

وأهم من كل ذلك، هو ما تضمنه القانون لجهة ضمان الولوج إلى الشاطئ، حيث جاء فيه أنه بصورة استثنائية يتم معالجة التعديات والسماح بالإشغال المؤقت، شرط تأمين تواصل الشاطئ للعموم ( المادة 11، الفقرة الثانية، البند الرابع). كما عاقبت الفقرة 15 من المادة نفسها بالغرامة كل من يخالف مبدأ ولوج الشواطئ، وقد تم تعديل قيمة هذه الغرامة مؤخرا بموجب المادة 45 من قانون الموازنة لعام 2024، لتتراوح بين 10,000 و35,000 د.أ أو ما يعادلها بالليرة اللبنانية.

وعلى الرغم من نواقص القانون، فإنه اصطدم بممانعة ومماطلة في تنفيذه. فلئن فرض القانون على الجهات المعتدية مهلة 3 أشهر لتقديم ملف المعالجة (وهي مدة كان يفترض أن تنتهي في أواخر كانون الثاني 2018)، عاد بعد أكثر من سنة وشهرين من انتهاء هذه المدة، إلى منح مهلة ستة أشهر إضافية كان يفترض أن تنتهي في آخر تشرين الأول 2019. وبدافع من انتفاضة 2019 والانهيار المالي والاقتصادي وجائحة وباء الكورونا، صدرت قوانين تعليق المهل القانونية لفترات متعاقبة، انتهت في 22 آذار 2021. وقد اعتبرت الحكومة أن بإمكان الجهات المعتدية على الأملاك العامة الاستفادة منها خلافا لرأي المفكرة القانونية التي رأت أن تعليق المهل وضع بهدف حفظ الحقوق وليس بهدف تأبيد الاعتداءات عليها. 

وعلى الرغم من تجاوز كل هذه المهل بسنوات، فإن السلطات العامة تخلفت عن استرداد أي من الأملاك العمومية المعتدى عليها، وتعين أن ننتظر حتى آخر 2024 حتى نشهد صدور أول مرسوم معالجة كما سبق بيانه.

إلا إن الإمعان في هذا المرسوم وما أمكننا الاطلاع عليه من ملف منتجع البالما، يظهر مخالفات جسيمة في تطبيق قانون 2017، مخالفات يستدل منها تحول هذا القانون من أداة تسترد من خلالها الدولة حقوقها إلى أداة تخول الجهات المعتدية انتزاع مزيد من المنافع والامتيازات على حساب جميع المواطنين. وما يزيد من ضرورة التصدي لهذه المخالفات، هو كون مرسوم المعالجة هو التطبيق الأول لقانون 2017، الأمر الذي يولد مخاوف من أن تتحول هذه المخالفات إلى سوابق تستجرها الحكومة في مراسيم المعالجة اللاحقة، في انتهاك واضح للقانون والشرعية ومقتضيات الصالح العام.     

وقبل المضي في توضيح المخالفات التي شابت مرسوم المعالجة، سنستعيد سريعا أهم المعطيات المتصلة بمنتجع بالما السياحي. 

في استعادة سريعة لتطور مشروع منتجع بالما: 

من مرفأ لليخوت ومنطقة محمية للسباحة… إلى فندق وانشاءات دائمة

بوشر تنفيذ مشروع البالما خلال حرب 1975-1990 وتحديدا في سنة 1983. ولكن بخلاف العديد من المشاريع التي تم إطلاقها آنذاك من دون أي سند شرعي، تأسس هذا المشروع بصورة نظامية بعد استحصال شركة بالما على المرسوم رقم 943، الصادر بتاريخ 18 آب 1983، والذي أجاز لها إشغال أملاك عمومية بحرية. إلا أن القيمين على هذا المشروع سرعان ما استغلوا الرخصة الممنوحة لهم كمدخل لتوسيع رقعة إشغالهم للأملاك البحرية من دون أي سند شرعي. 

وفيما أثبت مسح وزارة الأشغال العامة بالشراكة مع الجيش في فترة 1994-1996 وجود مخالفات قدرت آنذاك ب 3660 مترا مربعا، فإن الوزارة عادت وتثبتت من وجود مخالفات جديدة في فترة 2011 و2012 تمثلت في إقامة سبعة مباني منها فندق بسبعة طوابق. وبذلك، باتت شركة بالما ضمن لائحة المعتدين على الأملاك العامة، بالإضافة إلى كونها إحدى الشركات المستفيدة من مرسوم إشغال يتجدد ضمنا سنة فسنة. هذا ما سنحاول تفصيله أدناه.   

فكما سبق بيانه، بوشر تنفيذ مشروع البالما بموجب المرسوم رقم 943، الصادر بتاريخ 18 آب 1983، وقد وقعه كل من رئيس الجمهورية أمين الجميل ورئيس الوزراء شفيق الوزان، ووزير الأشغال العامة والنقل بيار الخوري ووزير المالية عادل حميه. وبموجب هذا المرسوم، الذي حصل على موافقة المجلس الأعلى للتنظيم المدني بتاريخ 18 تشرين الثاني 1981، منحت شركة بالما السياحية ش.م.ل الترخيص بإشغال مساحة 59140 مترا مربعا (41100 م2 من الأملاك العمومية البحرية و 18040 م2 من السطح المائي المواجه لعقارها رقم 1079 من منطقة رأس مسقا)، وذلك بهدف “إنشاء مرفأ خاص لليخوت ومنطقة محمية للسباحة”. إلا أن المرسوم لم يذكر مساحة الإنشاءات التي لحظ بأن على صاحبة الترخيص المباشرة بها خلال مدة شهرين من الاستحصال على الرخص القانونية، بل اكتفى بالإشارة إلى وجود خريطة مفصلة، مرفقة ومودعة لدى وزارة الأشغال العامة والنقل. كما أنه لم يرخص بأي استثمار حصري لشاطئ رملي، أو أية حماية صخرية. وعلى الرغم من صدور المرسوم لسنة واحدة، ما فتئ هذا المرسوم يجدد ضمنا منذ ذلك الحين.

وفيما تنقص المعلومات حول كيفية تنفيذ هذا المشروع خلال فترة الحرب، تمكنا من الحصول على نسخ عن مستندات رسمية توثق تراكم المخالفات فيه والأهم تثبت أن جزءا كبيرا من هذه المخالفات لم يحصل في فترة الحرب والسنوات التي أعقبتها (قبل 1994) بل لاحقا في سنوات 2011 و 2012. ومن أهم المستندات ذات الدلالة التي توفرت لدينا، الآتية:

مسح وزارة الأشغال العامة بالتعاون مع الجيش اللبناني عن فترة 1994-1996 والذي صنف شركة بالما ضمن لائحة “أصحاب المخالفات الذين لديهم مراسيم صادرة وفق الأصول، إنما تجاوزوا بالتعدي المساحات المرخصة لهم”. وقد جاء في المسح أن تعديات شركة بالما بلغت 3660 مترا مربعا، تتوزع بين تعد بالردم (1520 م2) وتعد على مسطح مائي (2140 م2). وعلى أساس هذا المسح، تم تكليف الشركة تسديد غرامة 11 مليار و925 مليون عن تعد بلغ 3180 م2، بموجب القانون رقم 280 تاريخ 10 كانون الأول 1993. إلا أنه ثبت من المستندات التي استحصلت عليها المفكرة القانونية من وزارة الأشغال العامة في 2020 أن الشركة لم تكن قد سددت هذا الرسم آنذاك بعد.

كما توفرت للمفكرة مستندات رسمية تحت عنوان “مراسلات الإبلاغ عن التعديات الجديدة”، وهي مراسلات صادرة عن المديرية العامة للنقل البري والبحري وموجهة لجهات رسمية عدة وكلها تثبت قيام الشركة بمخالفات جسيمة في سنتي 2011-2012. 

أول هذه المراسلات وجهتها المديرية العامة للنقل البري والبحري إلى المديرية العامة لقوى الأمن الداخلي في تاريخ 28 آذار و9 حزيران 2012، حملا الرقم 2617/6 وقد جاء فيهما تفصيليا أن شركة بالما السياحية “ما زالت تقوم بتعديات ومتابعة تنفيذ أعمال باطون مسلح وإنشاءات إسمنتية ومبان ضمن الأملاك العمومية البحرية المرخص بها للشركة بموجب المرسوم رقم 943″، وأن المرسوم الممنوح سمح للشركة المذكورة “بإشغال مساحة من الأملاك العمومية البحرية دون السماح لها بتنفيذ أي إنشاءات إلا بعد موافقة مسبقة من الإدارة بمساحات يسمح للشركة تنفيذها وفقا للمرسوم 4810/66”. وتوثق بلاغات المديرية العامة للنقل البحري والبري آنذاك، أي عام 2012 “أن الشركة.. قد نفذت حتى تاريخه إنشاءات كبيرة دون أي موافقة… وخلافا للمرسوم الممنوح لها وكذلك للمرسوم 4810/66 الذي لا يسمح إطلاقا بتنفيذ هذا النوع من الإنشاءات على الأملاك العمومية البحرية.” وهذه الإنشاءات شملت 7 مباني وفق نص البلاغ:”

1. تنفيذ بناء من سبعة طوابق ( أوتيل) من الباطون المسلح للجهة الشمالية الشرقية للمشروع… 

2. تنفيذ أربعة مباني ملاصقة للأوتيل…

3. تنفيذ بناء من طابقين للجهة الجنوبية .. 

4. تنفيذ بناء من طابقين ضمن حوض المارينا…”

وقد طلبت مديرية النقل البحري والبري في كتابيها من قوى الأمن القيام بما يلزم “لوقف الأشغال الحاصلة والتعديات فورا وإزالة جميع الإنشاءات التي يتم تنفيذها خلافا للقوانين والأنظمة النافذة” من قبل شركة بالما، وتنظيم محاضر الضبط اللازمة ليصار إلى ملاحقة المعتدين إداريا وجزائيا وفرض الغرامات”. 

ولئن امتنعت مديرية القوى الداخلية عن وقف التعديات أو حتى عن ضبطها، عمدت مديرية النقل إلى تقديم شكويين رقم 7631/6 و 7632/6، في تاريخ 4 تشرين الأول 2012 إلى كلا من هيئة التفتيش المركزي وديوان المحاسبة “لإجراء المقتضى”، مذيلة شكواها بعبارة “حرصا على المصلحة العامة ودرءا للمسؤولية”. 

وإذ استعادت المديرية في كلا الشكويين تفصيل المخالفات، فإنها ثبتت بالحرف “أن كافة الأشغال المخالفة ما زالت جارية”. ويسجل أن مديرية النقل أوضحت في نص الشكويين أنه وخلافا للمادة 11 من المرسوم 943 الممنوح للشركة، لم يسمح لها الدخول إلى مشروع بالما، حيث “منع الموظف المسؤول من الدخول للإطلاع على طبيعة المخالفات وأخذ القياسات اللازمة لتنظيم محاضر الضبط وتحديد قيم الغرامات المتوجب فرضها وإرغام أصحاب المشروع على إزالة المخالفات التي يتم ارتكابها.”

كما توثق نصوص المراسلات الموجهة إلى قوى الأمن وهيئات المراقبة، موقف مديرية النقل آنذاك، بأن الأشغال الحاصلة عام 2012، “تعتبر تعديا على الأملاك العمومية البحرية ومخالفة صريحة للنصوص والقوانين المرعية الإجراء…. حيث أن أصحاب المشروع السياحي بالما قد أقدموا على تنفيذ إنشاءات من الباطون المسلح ضمن الأملاك العمومية البحرية المتاخمة لعقارهم وحماية صخرية دون أي مسوغ قانوني أو موافقة مسبقة من وزارة الأشغال”.

ورغم أهمية الشكاوى والمراسلات، فإنها لم تنتج أي أثر واقعي، بحيث يتبين أن التعديات التي فرضت نفسها لعقود بقوة الأمر الواقع، استمرت حتى اللحظة. وهذا ما يثبته مسح الجيش الحاصل في 2023 والذي رصد أن شركة بالما تشغل مساحة تصل إلى 84334  مترا مربعا. وقد ورد فيه: 

أن المساحة المردومة تبلغ 40331 م2، (فيما المرسوم 943 لم يذكر صراحة أي أعمال ردم)،

أن الشركة تشغل 27311 م2 مسطح مائي أول وثاني، (فيما المرسوم 943 يرخص بإشغال مساحة 18040 م2 فقط. وعليه، يصل التعدي هنا إلى 9271 م2 بعد أن كان 2140 عام 94 كما ذكرنا أعلاه).

أن الإنشاءات التي أقامتها الشركة (وهنا نصل إلى المخالفة الأكثر جسامة) تجاوزت مساحتها 12 ألف م2، (في حين ما يسمح به المرسوم 943 هو مساحة 4435، ليغدو التعدي بالإنشاءات 7674 م2، وهو تعد يتبدى من المستندات أنه حصل بعد العام 1994). 

إضافة لما تقدم، يرصد الجيش 3811 م2 حماية صخرية واستثمار حصري لشاطئ رملي بلغت مساحته 771 م2، لم يرخص مرسوم 943 بأي منهما. 

ويلحظ هنا أن شركة بالما تقدمت، في تاريخ 23 كانون الثاني 2018، بطلب معالجة هذه المخالفات على أساس قانون 64/2017 أي ضمن المهلة القانونية الأساسية. 

وقد طلبت الشركة بموجبه “معالجة أي إشغال غير قانوني مع الأخذ بعين الاعتبار المراسيم والقرارات الوزارية الممنوحة”، علما أنها أثارت في الطلب أنها كانت حصلت على قرار إضافي من وزير الأشغال العامة والنقل في تاريخ 8 كانون الأول 1987، والذي يجيز لها إقامة منشآت ضمن الأملاك العمومية البحرية المتاخمة لعقارها رقم 1079، من دون أن يتضح مدى قانونية هذا القرار الإضافي ومدى ثبوته لدى وزارة الأشغال نفسها. يلحظ أن قانون 64/2017 كان تحسب لوجود موافقات من هذا النوع (وهي تعود بشكل خاص إلى فترة تولي الوزير السابق وليد جنبلاط وزارة الإشغال العامة)، بحيث اعتبرها القانون إحدى الحالات الخاصة للمعالجة. 

تبعا لذلك، عادت الشركة لتقدم الملف، بناء على طلب الإدارة المبلغ إليها في تاريخ 19/4/2018، بعض المستندات قدمت في العام نفسه فضلا عن تقديم مستندات وخرائط مؤخرا بتاريخ 23 أيلول 2024.

ولدى التدقيق في ملف شركة بالما، الذي استحصلت عليه “المفكرة”، يتبين بأنها لم تقدم أي دراسة للأثر البيئي خلافا لما يفرضه القانون. بل جل ما تقدمت به هو دراسة ” التدقيق البيئي” العائد لمنتجع بالما والقائم على العقارين رقم 1079 و 1924- رأس مسقا، والتي سجلت لدى وزارة البيئة تحت الرقم 736/ب تاريخ 11 نيسان 2023، وتم استكمالها بملحق للتدقيق في تاريخ 11 حزيران 2024. 

وقد وافق وزير البيئة على هذه الدراسة، شرط التقيد بما اشترطته اللجنة التقنية في تقريرها الفني الصادر بتاريخ 20 آب 2024، لناحية “شرح الإجراءات التي سوف يتم اتباعها لجعل مياه الصرف الصحي مطابقة لمعايير وزارة البيئة، تحديدا تلك المحددة في قرارها رقم 1/8”.

وعليه، استحصلت شركة بالما على المرسوم 14331 بعد مرور أكثر من 40 سنة على مرسوم إشغالها الأول، لتعديله وتوسيع إشغالها. وقد منح المرسوم 14331 شركة بالما 17000 م2 إضافة إلى المساحة المشغولة سابقا بموجب المرسوم 943، لتصبح مجمل المساحة المرخص باستثمارها 76 ألف و140 م2 ضمنها 15340 من الإنشاءات. وهو مرسوم خالف بداهة العديد من أحكام قانون 64 الذي انبنى عليه. وهذا ما سنحاول تفصيله أدناه.   

9. مخالفات جسيمة في مرسوم معالجة

عند التدقيق في مرسوم المعالجة، يتبدى أنه تضمن مخالفات عدة أبرزها الآتية: 

1. ثبوت قيام معظم المنشآت المخالفة بعد 1/1/1994: 

أول ما نلحظه على مرسوم المعالجة هو إن التعديات التي عالجها هذا المرسوم لا تقبل المعالجة لوقوعها، كما أثبتنا أعلاه بموجب مراسلات رسمية صادرة عن وزارة الأشغال العامة، بعد 1/1/1994، وهي مخالفة جوهرية للشروط الأساسية التي نصت عليها المادة 11 من قانون 64/2017، في صيغتها المعدلة بموجب القانون 132/2019. حيث يشترط وبصورة استثنائية، ليتم معالجة التعديات القائمة على الأملاك البحرية والسماح بالإشغال المؤقت: “أن يكون الإشغال غير القانوني قد حصل قبل 1/1/1994”. 

وتجدر الإشارة هنا إلى أن القانون 64 كان نص صراحة على أن المخالفات الحاصلة بعد هذا التاريخ تهدم على نفقة ومسؤولية المخالف، ويفرض مع إزالة المخالفات، على المخالف ولمرة واحدة، تسديد الغرامات المفروضة.

ومن هنا، يكون المرسوم قابلا للإبطال طالما أنه شمل منشآت لا تقبل أي معالجة، بالإضافة إلى المنشآت الحاصلة بموجب المرسوم 83 والمنشآت القابلة للمعالجة. 

2. صدور مرسوم المعالجة بغياب موافقة المجلس الأعلى للتنظيم المدني 

ومن المهم بمكان أن نشير هنا إلى أن بناءات مرسوم المعالجة خلت من أي إشارة إلى استطلاع رأي المجلس الأعلى للتنظيم المدني أو إلى صدور أي إفادة عنه بشأن المشروع أو المنشآت القائمة فيه. والواقع أن تجاهل هذا المجلس إنما يشكل مخالفة واضحة لأحكام المرسوم رقم 4810/66 (نظام إشغال الأملاك العامة البحرية). ولا يرد على ذلك بأن المشرع قد حرر الإدارة العامة من وجوب استطلاع رأي المجلس الأعلى للتنظيم المدني بما يتصل بمراسيم المعالجة، طالما أن المشرع اعتبر في الفقرة 14 من المادة 11 من القانون 64 أن أحكام المرسوم 4810 ومن ضمنها استطلاع رأي التنظيم المدني تبقى سارية المفعول ما لم تتعارض مع الأسس المعتمدة للمعالجة. 

وما يعزز ذلك هو اشتمال مرسوم المعالجة منشآت دائمة لا يمكن معالجتها إلا بشرط تطابقها وأحكام التنظيم المدني والأحكام التطبيقية المتعلقة بالأملاك البحرية، فضلا عن شروط أخرى سنتناولها أدناه.  

3. عدم تقديم دراسة أثر بيئي

لم يلحظ مرسوم المعالجة إعداد دراسة تقييم الأثر البيئي، مما يشكل مخالفة صريحة للمادة 11، الفقرة الخامسة، البند الرابع من قانون 64/2017 التي نصت صراحة “عند اعتبار المخالفة تندرج ضمن المخالفات التي يمكن تسوية وضعها”، على وجوب إعداد دراسة تقييم الأثر البيئي كشرط مسبق للحصول على مرسوم معالجة، وذلك وفقا لأحكام القانون 444/2002 ( قانون حماية البيئة) والمراسيم التطبيقية له، لا سيما مرسوم أصول تقييم الأثر البيئي رقم 8633 تاريخ 2012 وتعديلاته. 

ولا يرد على ذلك أن شركة بالما أرفقت بملفها التقرير الفني الذي اقترن بموافقة وزير البيئة على ما أسمته “التدقيق البيئي” والذي يتبين من تقرير اللجنة الفنية أنه عبارة عن “فحص بيئي مبدئي”، لسببين اثنين: 

الأول، أن قانون 64/2017 قد أوجب صراحة وضع دراسة أثر بيئي من دون الاكتفاء بالتدقيق أو الفحص البيئي، والذي يعد تدقيقا مبدئيا مخففا ومبسطا بالنسبة إلى ما توجبه دراسة الأثر البيئي. وتسمح لنا مراجعة مرسوم أصول تقييم الأثر البيئي للعام 2012، الفارق الشاسع بين الأثر البيئي والفحص البيئي بحيث لا يعدو هذا الأخير كونه دراسة أولية تهدف إلى تحديد الآثار البيئية المحتملة لمشروع ما بغية تحديد مدى ضرورة إجراء دراسة «تقييم أثر بيئي» للمشروع. بمعنى أن الفحص البيئي يهدف إلى التدقيق في مدى الحاجة إلى إعداد دراسة متكاملة عن الأثر البيئي، في حين أن القانون يفرض فرضا وقبل أي معالجة وبصورة لا تقبل أي اجتهاد إعداد هذه الدراسة مع ما يستتبع ذلك لجهة وضع خطة الإدارة البيئية. 

الثاني، أنه بمعزل عن أحكام قانون 64/2017 والتي جاءت قاطعة في هذا الخصوص، فإن مرسوم أصول تقييم الأثر البيئي رقم 8633 تاريخ 2012 وتعديلاته، فرض في الملحق الأول المتعلق ب”المشاريع التي تستلزم حكما تقرير تقييم الأثر البيئي”، أيضا وبصورة قاطعة وضع دراسة تقييم الأثر البيئي قبل الشروع بأي مشروع يتصل بإشغال أملاك عمومية بحرية. كما أن الملحق الثالث للمرسوم عينه، قد حدد بأن الشواطئ البحرية هي من المواقع التي تعتبر حساسة بيئيا.

4. معالجة إنشاءات دائمة بصورة غير قانونية

من البين أن مرسوم المعالجة يشمل إقامة إنشاءات دائمة، أهمها بناء فندق من سبعة طوابق فضلا عن ستة أبنية أخرى. وبالواقع يخالف مرسوم المعالجة الفقرة الرابعة من المادة 11 من القانون 64/2017، والتي نصت صراحة على أنه لا يجوز معالجة المنشآت الدائمة إلا إذا كانت من الملحقات المكملة أو من التجهيزات الرياضية والترفيهية التي يتوجب إيجادها قريبة من الشاطئ. إذ لا يمكن منطقيا إطلاقا اعتبار تواجد فندق من سبعة طوابق على أنه يتوجب إيجاده قريبا من الشاطئ، بل على العكس يفهم بوضوح من مرسوم 1966 كما من قانون 64/2017 أن هكذا منشآت لا يجوز إطلاقا لا الترخيص لها ولا معالجتها، بل يقع على مسؤولية الحكومة عملا بالفقرة الرابعة من المادة 11 من القانون المذكور هدمها.  

وهذا ما يتأكد في المادة الأولى من المرسوم 4810/66، التي تنص على أنه: “لا يسمح بإنشاءات دائمة على الأملاك العامة البحرية سوى ما يعود منها للتجهيزات الرياضية والتنظيمية والملحقات التي يتوجب ايجادها قريبة من الشاطئ على أن لا يتعدى معدل الإستثمار السطحي لهذه التجهيزات 5% وأن لا يعلو البناء فوق مستوى الأملاك العامة البحرية أكثر من 6 أمتار مع عامل استثمار أقصى 0.75.” 

5. المس بمبدأ هشاشة إشغال الملك العمومي البحري 

نص مرسوم المعالجة على أن مدته هي سنة تجدد تلقائيا. ويستشف من ذلك أن مدة العقد مفتوحة وتمدد تلقائيا في حال التزام شركة بالما بتسديد الرسم السنوي في موعده. وهذا الأمر يتعارض بوضوح كلي مع المادة 17 من القرار 144/s الصادر في 10 حزيران 1925 الناظم للأملاك العمومية، والتي نصت على أن تمنح الإجازات لسنة واحدة، ويمكن تجديدها بالرضى الضمني. ومن شأن تحديد المدة على هذا الوجه أن يقوض مبدأ الإشغال الهش للملك العمومي ومنه الشاطئ في اتجاه التأكيد على تسليعه. 

ويتعزز هذا الأمر من خلال الحد من صلاحيات الإدارة بإلغاء مرسوم المعالجة. فقد اشترطت المادة الثانية منه وجوب إثبات توفر مصلحة عامة لإلغاء الترخيص، وهو الأمر الذي يتعارض مع المادة 18 من القرار 144، التي أجازت للإدارة إلغاء الترخيص متى رأت ذلك مناسبا، بحثا عن الاستخدام الأفضل للملك العام من دون أن يكون عليها أن تسدد أي تعويض من جراء ذلك. 

6. منح حق الاستئثار بالشاطئ خلافا لمبدأ استمرارية الشاطئ والولوج الحر إليه

منح مرسوم المعالجة شركة بالما صراحة حقا حصريا باستثمار الشاطئ البحري، بعدما حصر الانتفاع به فيها دون سواها، علما أن مسح الجيش اللبناني في 2023 كان أثبت أن شركة بالما تستأثر باستثمار حصري لشاطئ رملي بمساحة 771 مترا مربعا. 

وقد خالف مرسوم المعالجة في هذا الخصوص المادة 11 من القانون رقم 64 تاريخ 20/10/2017، المعدلة بموجب 132/2019، والتي تفرض في البند الرابع من الفقرة الثانية منه تأمين تواصل الشاطئ للعموم، فضلا عن كونها مخالفة لأحكام القرار 144 الصادر عام 1925 التي تكفل الولوج الحر إلى الشواطئ، وكذلك لنص المادة 33 من قانون البيئة رقم 444، والتي تمنع صراحة إشغال الأملاك العامة البحرية أو النهرية التي تعرقل الولوج الحر.

كما يلحظ أن المشرع عاد وعدل مؤخرا الغرامة على أي مخالفة لمبدأ الولوج للشاطئ بحيث أخضعها في المادة 45 من موازنة 2024، لغرامة تصل إلى 35 ألف د.أ وذلك من باب التشديد على خطورتها وعلى النية التشريعية في حماية الولوج للشاطئ. 

ولا نبالغ إذا قلنا أن المرسوم رشح بفعل السماح لشركة بالما بالاستئثار بالشاطئ عن تواطؤ على ارتكاب مخالفة جزائية وبكلمة أخرى جريمة بيئية. 

7. عدم تحديد الرسوم المتوجب دفعها سنويا

يلحظ أيضا أن مرسوم المعالجة لم يحدد الرسوم المتوجب دفعها سنويا، إنما اكتفى بتفويض لجنة داخل وزارة الأشغال العامة القيام بذلك. وهذا ما نقرأه في المادة السادسة من مرسوم المعالجة، حيث جاء حرفيا أنه “على المرخص لهم أن يدفعوا… بدلا سنويا بناء لتكليف يصدر عن المديرية العامة للنقل البري والبحري بناء للمرسوم 11258 تاريخ 18/4/2023 وتعديلاته”. 

وهذا الأمر إنما يتعارض مع أحكام المادة 17 من الفصل الثالث (إشغال الأملاك العمومية المؤقت) من القرار 144، والتي تفرض أن: “يعين في القرارات التي تمنح بموجبها الإجازات الرسوم الواجب أداؤها بسبب الإشغال المؤقت”. 

كما يتعارض مع الممارسة التي دأبت على تضمين مرسوم إشغال الأملاك العمومية الرسم المتوجب، وإن حفظ حق مراجعته في حال تعديل معايير احتسابه. ومن شأن عدم ذكر الرسم المتوجب أن يجرد الجهات المخولة التوقيع على المرسوم ومعها الرأي العام من إمكانية ممارسة الرقابة على صحة احتسابه، وتاليا أن يفتح الباب أمام المحاباة أو الإثراء على حساب حقوق الخزينة العامة، وكل ذلك خلافا لمبدأ المساواة أمام القانون. 

وإن ما يضاعف الحاجة إلى تضمين مراسيم المعالجة الرسم المتوجب هي المعادلات المعقدة التي نص عليها قانون 64/2017 والتي تختلف وفق طبيعة المخالفة ووضعيتها، فضلا عن كون مرسوم المعالجة الذي نحن بصدده قد شمل عمليا منشآت ذات وضعيات مختلفة جدا، في حين أن معادلة احتساب الرسم للمنشأة الحاصلة بصورة نظامية يختلف تماما عن معادلة احتساب المنشأة المتعدية على الأملاك العامة. 

8.  منح وزير الأشغال العامة صلاحيات خلافا للمادة 16 من القرار 144 

يمنح مرسوم المعالجة في مادته الرابعة، وزير الأشغال العامة صلاحيات واسعة، تخوله تعديل الإنشاءات المرخص بها أو زيادتها، ما يخل بأحكام المادة 16 من القرار رقم 144 التي تفرض صدور أي ترخيص من هذا النوع بمرسوم جمهوري موقع من رئيس الجمهورية والحكومة. كما يتناقض مع مبدأ موازاة الصيغ فما منح بمرسوم لا يمكن تعديله إلا بمرسوم.

9. مخالفة المرسوم للمادة 11 من قانون حق الوصول للمعلومات

عند مراجعة نص مرسوم المعالجة كما نشر في الجريدة الرسمية، يتبين أنه يخلو من أي أسباب موجبة، بما يجعله مخالفا للمادة 11 من قانون حق الوصول للمعلومات، والتي نصت حرفيا أنه: “على الإدارة أن تعلل القرارات الادارية غير التنظيمية، تحت طائلة الإبطال.. وأن يتضمن الحيثيات القانونية والواقعية التي تشكل مرتكز القرار..”. 

وبالواقع، يكتسي تعليل المرسوم هنا أهمية مضاعفة في ظل التعقيدات التي أشرنا إليها في قانون 64/2017، فضلا عن كون المنشآت والمخالفات القائمة التي شملها المرسوم تشكل وضعيات مختلفة تخضع لطرق معالجة مختلفة. وما يزيد من أهمية التعليل هو أن هذا المرسوم هو التطبيق الأول للقانون، بمعنى أنه يشكل مناسبة لتوضيح كيفية تفسير الإدارة العامة لبنوده المعقدة أصلا. 

بقي أن نشير إلى أن غياب هذه المبررات يشكل حائلا حقيقيا أمام التدقيق في مدى انسجام مرسوم المعالجة مع قانون 64 والأهم في مدى صحة احتساب الرسم المتوجب.  

خلاصة: 

بناء على كل ما تقدم، يشكل المرسوم الرقم 14331، مؤشرا خطيرا على المنحى الذي سيتخذه تطبيق قانون 64/2017 لجهة استمرار السلطة في اعتماد سياسة التخلي المزمن عن الشاطئ وتماديها في تسليعه، كل ذلك في تماه مع مصالح شبكة المشاريع السياحية والاقتصادية على حساب مصلحة الدولة والخزينة العامة. ومن هنا ضرورة التفكير في آلية التصدي لهذا التوجه وهو لما يزال في تطبيقه الأول، قبلما تكر سبحة مراسيم المعالجة وما ستولده من واقع قد يصعب من بعد ذلك نقضه”.